公众你参与吗?——以滇池及小江流域为例的环保公众参与水平调查报告

发布时间:2015-07-23

前言

       在讨论这个话题前,首先问一个重要问题:您认为,什么是公众参与?

       对此,学界有不同的观点。俞可平教授认为公众参与就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动,包括:投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等。他强调两个词:一切、影响。

       王锡锌教授则认为,公众参与是在行政立法和决策过程中,政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众,就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题,以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程,并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。他强调立法和决策过程、政府主导。

       蔡定剑教授观点是:公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时,由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息,听取意见,并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。他强调公共权力机构主导,以及决定公共事务过程中的互动性,认为信访、维权行动、集体申诉、游行示威等行为均不是公众参与,因为不是一个互动决策的过程。

       您认为,什么是公众参与?

       中共第十六届中央委员会第四次全体会议正式通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》首次将公众参与和参与度等新名词写入文件,使得公众参与的政治地位得以明确。然而,其中没有见到关于公众参与的名词解释。

       我国于1979年颁布的《环境保护法(试行)》规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染、破坏环境的单位和个人进行检举和控告,首次在法律上肯定了公众参与环境监督的权利。之后通过的水污染防治法、大气污染防治法、环境影响评价法等重要的环保法律,都对公众参与作出了相应的规定。但是,仍然未见关于这个名词的明确解释和界定。

       在标准定义未出现之前,让我们暂且做个加法,采用俞教授大而全的观点并以滇池和小江流域为例浅谈一下环保公众参与的现实水平和状况。

 

1.  流域概况

1.1  小江流域

       小江是金沙江下游的一条重要支流,起源于云南省东北部的鱼味后山,沿南北走向的小江断裂带向北流入金沙江,河道长度为138.2公里,流域面积为3085平方公里。流域内分布着昆明市东川区、寻甸县及曲靖市的会泽县。其中,流经东川86公里,面积为1462平方公里,占流域总面积的48%;流经寻甸县的面积为1002平方公里,占33%;流经会泽县的面积为594平方公里,占19%。2013年4月1日,媒体报道《实拍东川牛奶河》中的小江河段为小清河与大白河交界至蒙姑四级站范围内,长约25公里。

 

1.2  滇池流域

       滇池属长江流域金沙江水系,位于昆明市西南,属断陷构造湖泊,是云贵高原湖面最大的淡水湖泊,多年平均水资源量9.7亿立方米,扣除多年平均蒸发量4.4亿立方米,实有水资源量5.3亿立方米。滇池水域分为草海、外海两部分,现由人工闸分隔。草海位于滇池北部,外海为滇池的主体,面积约占全湖的96.7%。(据滇池水利志记载,1969年到1978年间围海造田约34950亩,使滇池湖面积缩小23.3平方千米)

       注入滇池的主要河流有三十多条,水量较大的有盘龙江、宝象河、新运粮河、老运粮河、船房河、大清河、洛龙河、捞鱼河、梁王河、柴河、大河、东大河、古城河、护城河等。滇池水经螳螂川、普渡河流入金沙江。

       滇池流域地处长江、红河、珠江三大水系分水岭地带,流域面积2920平方千米,山地丘陵居多,约占69.5%;平原占20.2%;滇池水域占10.3%。全流域均在昆明市辖区内,包括昆明市五华、盘龙、西山、官渡、呈贡、晋宁、嵩明七个区县的38个乡镇。

 

 

2.  公众参与方式

2.1  第一类行动者:污染受害者      诉求:维护自身权益

       行动方式一:当某项目或某企业由地方行政部门决定或管辖时,污染受害者通常会选择信访渠道,即直接向直属行政部门反映、举报、投诉等,倘若效果不佳部分人会继续向上级部门反映或者依据程序进行行政复议。比如:若是东川区环境纠纷第一步找区环保局、区政府,第二步找市环保局、市政府。但是,由于地方政府往往更重视经济效益,甚至可能已与工矿企业结成利益联盟,信访渠道效果不佳。

       实例:东川小江遭受污染已历时多年,当地很多村民曾数次向镇政府、东川区政府、区环保局等部门反映情况,问题始终没有得到解决。当地甚至流传着这样一种说法“某官员声称选矿厂缴的税比农作物经济收入多多了”。于是,当地百姓逐渐认为即使向政府反映了情况也不会有什么效果。

       行动方式二:求助媒体。信访无效时,大部分百姓选择沉默和隐忍,部分勇敢者会求助于媒体。但是,媒体的效果常常无法预期。有时候一篇报道出来没有出现较大社会反响,此时当事的行政部门多会选择沉默以避风头;而有时候报道出来社会反响极大,各地媒体或转载或跟进,此时当事的行政部门会有所反应。然而,由于媒体热效应持续时间通常不长,“行政部门的处罚、监管最终是否深入彻底”常常不得而知或者不了了之。

       响彻全国的曲靖铬渣污染事件就是一例。最初,国家环保部对曲靖市提出了较为严厉的处罚“区域限批”,即该企业没有整改好,整个市里经由环保部批准的大项目都不能获批。但是,这个看似严厉的处罚在“企业补做环评、污染责任还没认定清楚、百姓赔偿还没到位”的情况下,不久就被解除了。

       实例:2012年初,云南信息报收到小江个别村民的求助信,随后记者到当地进行调查采访并于同年6月1日刊登了题为《东川“牛奶河” 浇灌的生命在枯萎》的报道。可惜这篇报道并未引起较大关注。一个月后,报社收到村民感谢信,同时提到“现在企业白天不排污水了,但晚上还是在偷偷排”。

       直到2013年4月1日,新京报看到云南信息报原新闻,再次采访并曝光了“牛奶河”。该报道被国内数百家网站和报纸转载,小江污染忽然间被社会广泛关注。(两篇报道社会影响力不同,分析原因可能是:1、新京报作为全国性媒体读者更多更广;2、新京报报道中的文字没有云信报详实,但新闻图片更有冲击力;3、还有其他天时地利?尚未揣摩出来)

       在媒体和社会的高度关注下,牛奶河事件得到了昆明市各级政府的重视。之后,云南信息报、昆明日报、都市时报、生活新报、云南日报、云南法制报、中新网、新华网、中国环境报、中央电视台等多家媒体的跟进报道也对相关部门的态度和作为起到了很大的监督和推动作用。

 

 

       事后具体行政行为有:

       1、政府道歉及问责。2013年4月11日,东川区政府在昆明召开新闻通报会,东川区副区长林华就牛奶河事件向社会各界道歉。随后,昆明市监察局对5名责任人进行了问责,包括:东川区分管环保工作副区长林华通报批评、东川区环保局局长王杰云和原环境监察大队大队长(现任汤丹镇党委副书记)李明坤停职检查问责、东川区环保局分管副局长张玉发和环境监察大队副大队长张五一免职问责。

       2、流域治理。东川区政府要求小江流域共计45家选矿企业立即停产整顿,进行尾矿库建设,并要求“到2014年7月30日前,尾矿治理设施仍无法实质性动工的企业将一律永久性关停”。

       3、出台治理办法。东川区政府出台《昆明市东川辖区内小江流域综合治理试行办法(征求意见稿)》,并向全社会公开征求意见。《试行办法》明确指出:全面实行企业排污许可证制度;对小江流域企业实施环境五级信用管理制度,综合评定结果向社会公开,并纳入银行征信系统,分别实施不同的信贷政策。

       4、开庭审理污染环境案。寻甸县检察院以涉嫌污染环境罪批准逮捕了昆明东海矿业公司、昆明东川通宇选矿厂、昆明兆鑫矿业公司的马世祥、李兴平、罗兴华、张建良、张勇、刘兴奎、马本华和王兴明共8名责任人并提起诉讼。11月寻甸县法院一审、12月昆明中院终审,分别处于被告罚款、8至15个月有期徒刑或缓刑,或免于刑事处罚。

       5、对事件处理期间的举报持肯定态度。4月23日即区政府公开道歉不久,汤丹镇姑庄村村民苏朝付向东川区环保局举报“小江水又变白了”。当天,环保局工作人员前往检查。次日,东川区委常委、区政府副区长到汤丹镇姑庄村将1000元举报奖金交给了该村民。

       思考分析:信访手段失灵时,媒体具有一定的反映民声的效果,这也是目前社会上普遍采用的方法。但是,由于媒体热效应持续时间通常不长,后续很多问题没有得到持续跟进。比如:45家停产整顿企业是否都已修建好尾矿库?没有建好的企业是在老老实实停产修建中还是已经复工了?行政部门和区政府对“牛奶河”事件期间的举报处理积极,但对事后长期的、包括非小江流域的环境污染举报会是怎样的态度?以上诸多问题亟需村民和社会热心人士的持续关注。

 

2.2  第二类行动者:环境问题利害关系人群      诉求:获得知情权和参与权

       当环境污染或者可能的环境污染涉及众人权益时,往往会出现较广泛的关注和参与人群。

       举例:曲靖陆良铬污染,如果影响的仅仅是曲靖境内的一条小江“南盘江”是绝对不会有今天这样的知名度的,恰恰是由于南盘江是珠江的支流,而珠江又供给广州、香港等经济发达且公众参与相对开放的地区,无论是真实的影响还是人们假想的污染,一种饮水不安全感迅速顺江而下蔓延至珠江三角洲,成为当年一大热门环境话题,并遭到了以上地区广大市民的关注和反对。

       由于关注和参与者众,其中不乏有一定社会地位和资源的人,于是相较第一类行动者其行动方式通常更为多样。

       行动方式一:通过关系向政府部门反映,这种反映并不是传统的举报、投诉、市民信,而更多的是朋友相告,动之以情,晓之以理。这种看似政府内部的沟通在情感上比较容易让对方接受,但成效决定于沟通方式、沟通技巧、双方的话语权和决策权,甚至也包括问题的大小、处理的难易等等,从而存在很多不确定因素。使用此法的人常常会说:知天命,尽人事。

       举例:昆明石化是去年相对比较敏感的一个环保和社会话题。其实早在2012年甚至更早就有网友在网上议论,之所以当时未被列入敏感级原因当然是关注者不多。后来,随着关注和参与人群的增加,人们纷纷用不同的方式表达了自己的观点以及参与工程决策的愿望。一些政协委员、人大代表、在京工作的昆明籍领导干部通过个人关系与昆明这边的领导进行过沟通。由于以上沟通比较私人,笔者无法判断“最终,石化原址、对二甲苯另外选址”的决策是否来源于此。也许,我们可以认为这是包括以上行动方式在内的多种方式合力的结果。

       行动方式二:集体呼吁。当某项工程不由地方行政部门决定或管辖,而是省市政府直接动议和决策时,信访渠道变得更加狭窄,即省市政府既像运动员又像裁判员。此时,如果涉及的利害关系人较多,可能会出现集体呼吁和表达,比如:玉带河鞋城拆迁中蒙受经济损失的商家、晋宁古滇国旅游建设项目中的拆迁村民以及对石化项目选址和决策过程不满的市民。我国宪法规定公民有集会、结社的权利,但众所周知,在执行过程中存在诸如审批难等问题。而以上未经审批的集体呼吁中,部分参与者受到了不同程度的问责。这些人为什么受此待遇或者该不该受此待遇?若要回答,也许又要回到开篇所提的那个问题“当人们走到一起用喊喊口号的方式直接表达时,算不算是公众参与?”

 

 

2.3  第三类行动者:热爱滇池,对滇池由清变浊的过程或熟悉或了解并很惋惜,对多年治理成效不满、对腐败现象不满的常住居民
诉求:不愿看到无效的治理工程、不愿包括自己在内的纳税人的钱被浪费

       行动方式:滇池对昆明人来说有着特殊的意义和情感,其中不仅有为高原明珠骄傲也有对其由清变浊的不满和惋惜。于是,滇池周边的污染小打小闹可以,滇池治理项目晦涩难懂可以。但是,如果是耗资巨大的明显有问题的治理工程,百姓选择的方式会非常直接——表达,以接受采访、论坛发言、街头巷尾议论等各种形式表达和发声。

       举例:2011年3月,江苏省农科院院长严少华及相关负责人,中国环境科学院湖泊首席专家金相灿,仇和、杨远翔、田云翔、王道兴等领导共同见证了昆明市政府与江苏省农科院签订的“滇池水葫芦收集处置技术合作协议”,将在滇池流域开展26平方公里(39000亩)水葫芦控制性种养。云南省设有滇池水污染防治专家督导组,督导组由省、市级老领导和知名专家组成,是滇池治理的重要智库。但,此次决策并未详细征询督导组意见,而且在公布项目上马时工程可行性研究报告和环境影响评价报告都还没有做。

 

 

       以前避之而不及的东西,怎么突然要圈养?水葫芦会带来水质改善还是水生生态系统的破坏?过去打捞水葫芦耗费了不少资金?如今要应对更大面积水葫芦打捞的资金充足吗?打捞上来的水葫芦做什么用?有人买、有人用吗?通过街头访谈和网络信息收集,我们发现:广大市民、积极参加滇管局组织的新浪微访谈的网友、各大论坛的博友网友、省环科院专家、滇池水污染防治专家督导组专家等各方人士纷纷通过各种渠道表达了对此事的高度关注和担忧。

       在这个事件中,我们获悉工程可行性研究报告、环境影响评价报告没做,于是通过申请以上两份文件的政务信息公开以期推动政府科学决策和对项目可研、环评的重视。同时,也发起了一批公众参与活动,如:组织市民到已种下成片水葫芦的草海进行实地调查、到街头访谈收集公众意见、发起五百个微笑求水葫芦公众听证会等。参与活动的人除了机构的注册志愿者更有无数街头巷尾的市民,大家表现出了高度关注和支持。

       思考分析:大多数被访者表示,“以前捞现在种”的做法很武断,滇池治理近20年投入上百亿成效不明显,不愿包括自己在内的纳税人的钱被浪费……很显然,滇池大规模种植水葫芦治污不是一个局部问题或事件,它不是别人的事而是我的事。同时,它与环湖截污、生态修复与建设、外流域调水等工程相比更容易看懂看透,我明白所以我表达。

 

2.4 第四类行动者:对环境保护有一定关注的普通市民
诉求或特点:喜欢户外,对水环境状况、治理情况、水质检测等好奇

       行动方式:参加社会活动,亲身测水质、找排污口、向水边的常住居民了解更多情况。这类行动者的诉求以自我愉悦和提升为主,人群覆盖面广,有喜欢户外的老中青年,有希望孩子增长课外知识的家长,有希望更多了解社会的大学生,也有一直听说流域治理但没亲见的怀着好奇的人们…

       举例:滇池关爱日——昆明市民参与式水环境调查及保护行动。从2009年7月至今,绿色昆明发起并组织了一项名为“滇池关爱日”的测水、看水、议水、护水的市民参与式环保活动,固定在每月最后一个周日举行。活动邀请众多市民担任志愿者共同进行:入滇河道/滇池草海外海的水质检测,水环境特别是排污口的观察和记录,水边居民调查访谈。后续,一方面将所见所闻整理编制成《市民水环境调查报告》和《市民水环境电子地图》对外发布,另一方面针对发现的问题积极向管理部门反映,推动和监督排污口的封堵。

 

 

       总体来看,经过前期培训和现场指导,大家的水质调查、排污口记录、居民访谈、问卷整理、活动总结等工作都能完成的不错,参与者的个人能力和视野也得到了很大提升。但是,从大家写的活动总结中可以看出,参与者更多的是记录自己的参与过程和体会,未来自主行动的愿望并不强烈。虽然,工作人员一直努力推动参与者在见到污染时现场打举报电话,事后提交政务信息公开申请等。但是,只有少部分人愿意尝试,更多人仍旧对民间力量极不自信,或者认为这是民间组织的事、媒体的事,而不是自己的事。

       思考分析:原因可能有二。1、改变初衷不容易。多数参与者最初的参与目的主要是自我愉悦和提升,经过数次活动体验之后会有变化吗?去年,我们邀请两位心理咨询师协助进行了一项评估。通过数百份调查、几十位访谈以及罗克奇价值观调查表,了解到了人们的终极价值观和工具价值观,更看到了志愿者们参加环保活动动机的差异,有人是责任型、有人是交际型、有人则是个人能力提升型,每种动机背后都是各自的价值观。调查及分析的结果是:几位一年中参加了二三十次活动的志愿者,参与活动前后的价值观几乎没有变化(参加次数较少者更是如此)。也就是说,一个人积极参与环保活动如果最初是出于责任感,那么始终都会受到内心责任感的驱使;如果参与环保活动是出于对和谐人际关系的喜爱,那么始终会沉浸于这种感觉,很难跨越到责任感的范畴(价值观形成期的孩子除外)。

       2、“大家”意识很薄弱。没有受到污染侵害的普通市民即使在生活中看到过不少关于环境问题或者环境污染的报道、宣传、信息,但在意识层面大家仍然觉得自己与环境事件中的人是两条平行线,多数时候只是将这些故事当做茶余饭后的谈资。为什么呢?因为,那不是我们家的事。显然,国人关于“家”的界定在环境问题甚至各种社会问题中都有着巨大的潜在的影响。简答问一句“什么人出了事,你会在乎?”,大多数人一定会回答“亲友”。曾经有一位学者解构过中国社会,说中国之所以千年不倒是因为有家文化,每个人都很关心自己的直系亲属、旁系亲属,如果出了事会相互帮助。也许,我们可以很有理由的说是几千年的封建社会、小农经济造就了我国这种别具特色的人际关系和社会形态。但,这是我们的骄傲也是我们的局限,小家意识强烈、大家意识薄弱的直接表现是多数人在各种社会公共事务和事件中表现漠然。于是,也就有了这样的观点:“环保是政府的事、媒体的事、民间组织的事、污染受害者的事,不是我的事”。

 

3 公众自评公众参与水平

3.1水边村民评公众参与

       近期,我们走访了滇池周边福保村、清河村、富善村、大古莲村、红映村并对69 位村民进行了调查访谈,从中了解到:

       1、占访谈人数75%的村民认为滇池现在的水环境对比5年前有所改善,22%的村民认为没有变化,雨季时期变得更为糟糕,另有2.9%的村民认为受种植水葫芦的影响以及城市人口的增加,滇池水环境会持续恶化。

       2、村民最知道的治理工程是“水葫芦种植及打捞工程”,其次大约有10%的人知道清理淤泥、环湖截污、湿地改造。除此之外,有20%的村民表示对滇池治理的项目或工程不了解。村民了解以上信息的主要渠道是亲眼看见、社区通知和政府公文。

       3、在流域治理过程中,村民作为公众参与了多少?39%的村民表示提供过劳动力,比如:参与施工、打捞;另有45%的村民是宅基地和耕地被征占,算是贡献土地被动参与。福保村周边有几家污染企业,该村被访对象中超过10%的人对执法部门举报过企业污染或违规,但是效果不好,环保部门来检查之后企业照旧生产。也许是基于这样的挫折经历,只有1.4%的人曾经向政府及相关部门提意见。

       4、村民参与流域治理的出发点或原因是什么?这也是我们非常关注的问题。大约有三分之一的人表示是因为政府部门要求或规定,另有三成的人则是由于自身是治理的直接影响人或利益相关人,16%的村民是出于关心和热爱环境。

       那么,村民们认为滇池流域治理中的公众参与水平如何呢?64%的村民认为目前的公众参与水平不够,参与中遇到以下阻力:打电话举报没有得到相应处理、举报时其他村民不支持不理解、缺少公众参与的激励政策等。超过三成的村民认为:公众自身的参与意识很高,但由于缺乏政府或有关组织引导,目前力量很薄弱。

 

3.1  城市居民评公众参与

       由于时间关系发布到网上的城市居民问卷调查只收到了22位朋友的回应,虽然样本较少,今天我们仍旧来看看这些少数人是否有表达出了您的意见:

       1、占访谈人数59%的市民认为滇池现在的水环境对比5年前有所改善,18%的人认为没有变化,仍有臭味,湖面颜色较深,另有23%的市民认为受污水处理不够完善、城市人口增加的影响,滇池水环境会持续恶化。

       2、约一半以上市民知道的治理工程是“水葫芦种植工程和牛栏江引水工程”,其次有20%的市民知道:入滇河流分段长责任制、环湖截污、湿地改造等工程。除此之外,9%的市民表示对滇池治理的项目或工程不了解。大家了解以上信息的主要渠道是电视广播网络、环保组织宣传、政府公文。

       3、在流域治理过程中,市民作为公众参与了多少?64%的市民表示向身边的人宣传了环保,比如:以滇池污染为案例提醒昭通人民防止渔洞水库污染;另有23%的市民表示自己曾向环保部门及相关政府单位提意见,9%的市民向执法部门举报过污染或违规。

       4、市民参与流域治理的出发点或原因是什么?超过三分之二的市民表示是因为关心和热爱环境,剩下约23%的人是因为自身是治理的直接影响人或利益相关人而参与,也有人是受社会风尚影响以及亲朋好友的感染。

       市民和村民眼中的环保公众参与水平一样吗?91%的市民认为目前的公众参与水平不够,参与中遇到以下困难:

       1)滇池管理体制太复杂搞不清投诉部门;

       2)敏感问题领导选择回避,群众反映得不到解决;

       3)治理工程、资金、决策等信息不够公开和透明;

       4)公众与官方沟通不畅,公众参与层次太浅,仅限于参与活动,监督和决策层面较少;

       5)公众参与方式缺乏,比如:政府部门应鼓励参与,环保部门应多主动邀请;

       6)公众参与缺少专业人士的帮助和指导,比如:民间组织可将污染源告知公众;

       7)很多人的意识中是各家自扫门前雪,别家事情不想管。

 

尾声

       今天,“公众参与”已成为一个非常热门的社会话题,有层出不穷的国务院文件和法律法规,有众多人大代表的不断建议(据一位记者朋友透露,昆明今年两会又有几位代表有此建议)。

       结尾让我们回归一下这个名词的概念吧。终于,在百度百科中找到一条定义“公众参与是一种有计划的行动。它通过政府部门或涉及单位与公众之间双向交流,使公民能够参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构或涉及单位之间、公民与公民之间的冲突”。若参照以上定义可以得知,公众参与特点是“双向交流”,目的是“防止和化解冲突”。也就是说,公民行动是否算公众参与、公众参与是否有实现它的目的不仅决定于公众本身还决定于“政府部门或涉及单位”。

       然而,有趣的是无论你是单向还是双向,封堵还是疏导,公众已经在自我理解的各种参与形式中体验了,并展现了对此事的锐意观察和评价。